Austeridad automática

El uno de marzo de 2012, 25 jefes de Estado o de Gobierno de países de la Unión Europea firmaron un nuevo tratado que, si todo sale según lo previsto, entrará en vigor el año que viene. El llamado “pacto fiscal” fue concebido deprisa y corriendo y empezó con mal pie al tropezarse con el veto del Reino Unido en una reunión del Consejo Europeo el 9 de diciembre. La postura inglesa hace imposible una modificación normal del tratado de la Unión Europea. Por eso los gobiernos optaron por crear un nuevo instrumento legal, uno que pudiera ser aprobado más rápidamente y con menor riesgo de que hubiera interferencias ocasionadas por el debate público y democrático: un tratado de la UE “externo”, que no es realmente un tratado de la UE.

La esencia de este tratado es reforzar las normas que aseguran que los estados firmantes aplicarán políticas presupuestarias estrictas. De hecho, se fija que los llamados “déficits estructurales” no superen el límite del 0,5% del PIB. Los negocios y empresas, incluyendo la federación de la patronal europea, Business Europe, han recibido el tratado con los brazos abiertos, mientras que los sindicatos lo han criticado duramente. Ha sido la primera vez que la European Trade Union Confederation (ETUC) ha rechazado rotundamente un nuevo tratado.

¿Por qué ahora?

“Este tratado puede que tranquilice a los amigos políticos de la canciller Merkel, pero no a los millones de desempleados, pobres o trabajadores precarios en Europa que están esperando un apoyo decisivo de las institucines europeas. Por eso nos oponemos a él”, dijo Bernadette Ségol, secretaria general de ETUC.

La mayoría de los analistas y comentaristas están de acuerdo en que el tratado no es sobre la actual crisis. No cambiará la evolución de la eurocrisis y no ha sido concebido tampoco para este fin. Es un tratado sobre el futuro de la política económica, y el electorado alemán. La canciller Angela Merkel necesita tranquilizar a los votantes alemanes y hacerles ver que ella está siendo dura con los países altamente endeudados. De esta manera pretende reforzar su popularidad y dar al gobierno carta blanca para co-fundar el nuevo Mecanismo de Estabilidad Europea, el fondo para ofrecer préstamos a los estados miembros en graves dificultades económicas. Para ello tiene que asegurarse de que, a cambio, esos países se comprometen a poner en marcha un duro programa de austeridad.

Tres novedades

Un vistazo rápido al tratado puede darnos la impresión de que nos encontramos ante una exhaustiva serie de normas nuevas. El texto aparenta estar lleno de complicados mecanismos para dirigir las políticas económicas de los estados miembros en diferentes áreas. Pero si se dejan fuera las auto alabanzas sobre “logros” pasados, la repetición de puntos de referencia y objetivos que ya aparecen en la legislación de la UE y las partes sobre próximas iniciativas, lo que queda es una lista bastante corta de novedades, que se resumen en tres: una mayor formalización de las cumbres de la Eurozona, una acción más rápida contra las naciones con déficit presupuestario y por último, el llamado “freno a la deuda”, un duro mecanismo de normas para mantener los déficits bajos y evitar que la deuda crezca.

Desentrañar toda la complejidad del tratado es complicado, pero sus principales características se pueden resumir en diez puntos.

1. Es un tratado de austeridad.

La característica más importate del tratado es el requisito que han de cumplir todos los estados miembros de endurecer sus políticas fiscales (es decir, minimizar o evitar los déficits presupuestarios) más allá de lo que ya se exige con las normas de la UE existentes.

Contener el déficit no es algo nuevo para la Unión Europea. El pacto de estabilidad y crecimiento con el que se crearon los cimientos para la Unión Económica y Monetaria exige a los estados miembros que mantengan su déficit presupuestario por debajo del 3% del PIB. Y en el caso de los países de la Eurozona, los gobiernos pueden ser multados si no respetan el límite. Pero antes de eso se les ofrece un programa para devolverlos a la senda de un presupuesto equilibrado. El elemento clave de este programa de ajuste es la reducción del “déficit estructural” (ver cuadro), normalmente para alcanzar el punto de referencia del 0,5% del PIB en varios años1. Ahora, con el nuevo tratado, este punto de referencia ya no es un punto de referencia, es la norma.

¿Qué es el déficit estructural?

Déficit estructural = Déficit total – Déficit cíclico – Medidas excepcionales

El déficit estructural se supone que revela cualquier desajuste a medio plazo entre el gasto del gobierno y los ingresos. Para llegar a esa cifra, dos cosas deben restarse del déficit total. La primera son los efectos de circunstancias actuales particulares, las subidas y bajadas de la economía, lo que comúnmente se conoce como déficit cíclico. La segunda son los gastos temporales en los que incurre el gobierno -las llamadas medidas excepcionales- restringidos a una lista de gastos legítimos. Con este cálculo se obtiene la cifra que se supone que determina si el gobierno debe ajustarse el cinturón y recortar el gasto o elevar los impuestos. Esto haría que la deuda se redujera y por eso del requisito de mantener el déficit estructural bajo se dice que es un “freno a la deuda”.

Si el tratado estuviera ya en vigor, los recortes requeridos (o subidas de impuestos) habrían sido bastante drásticos. En estos momentos, sólo cuatro de los países de la UE tienen un déficit por debajo del umbral mágico (Luxemburgo, Finlandia, Suecia y Estonia)2. En muchos países harían falta cambios espectaculares, como por ejemplo en Bélgica donde hay un déficit total de 4,6% y la Comisión considera que un 4% es “déficit estructural”. De acuerdo con el nuevo tratado, a Bélgica se le impondría un nuevo “pacto de estabilidad” aún más duro, que forzaría al gobierno a bajar el déficit hasta el 2,2% del PIB, en lugar del actual 3%.

A primera vista no parece que los estados firmantes estén obligados a tomar determinadas medidas específicas, como recortar el gasto social, pero para reducir el déficit estructural hacen falta ese tipo de medidas. Las recomendaciones de la Comisión a los estados miembros que tienen un déficit excesivo -actualmente 23 (!) de los 27 estados miembros- apuntan claramente a que un recorte en el gasto social es el camino correcto a seguir para reducir cualquier déficit estructural. 3 Un límite del 0,5% al límite estructural restringiría seriamente las opciones de los gobiernos, por ejemplo, en épocas de crisis. Impediría el uso de la inversión pública como respuesta a la crisis y prácticamente predispone a los gobiernos para recortar el gasto social.

Por otra parte, el centro de atención en el tratado, además de en las actuales normas y procedimientos de la UE, como el pacto de estabilidad, está en el gasto. Esto se confirmó con la adopción del “Europacto” (o Pacto Europlus) en marzo de 2011, que deja claro que la “sostenibilidad de las finanzas públicas” debe ser alcanzada atacando las pensiones, el gasto social y el gasto en salud.

En resumen: esto es un tratado de austeridad.

2. Será automático

Si el gobierno no respeta el “freno a la deuda” durante los procesos presupuestarios nacionales (planificación, adopción, aplicación), habrá mecanismos dentro de la propia legislación nacional que desencadenen sanciones lo suficientemente serias para hacer que el gobierno vuelva al “buen camino”.

Eso plantea un interrogante: ¿Quién va a vigilar que las políticas de los gobiernos no se salgan del redil y cómo? ¿Quién puede demandar a los gobiernos y forzarlos a cambiar sus políticas y cómo funcionará esto? El tratado da alguna pista. La responsabilidad de definir “principios comunes” recae sobre la Comisión, incluyendo principios sobre “la independencia de las instituciones responsables a nivel nacional de vigilar el cumplimiento de las reglas”. En otras palabras, se van a crear organismos independientes a nivel nacional, presumiblemente formados por economistas y expertos legales, que serán los que impongan la disciplina a los estados miembros. 4.

3. Será para siempre

Las duras políticas presupuestarias serán para siempre jamás. El texto señala que los estados miembros han de adoptar disposiciones vinculantes y de carácter permanente, preferiblemente constitucionales o si no es así, en una forma que garantice que serán respetadas y tenidas en cuenta en los procesos presupuestarios nacionales. En otras palabras, para siempre.

Alemania prefiere que los estados firmantes apliquen esto de la misma manera que Alemania. Este país aprobó un cambio en su Constitución que forzará a los futuros gobiernos a mantenerse por debajo del 0,35% de déficit estructural. Ahora, la canciller Merkel quiere ver algo similar en el resto de estados. Hay cierta flexibilidad, no obstante. Se pueden escoger otro tipo de normas, pero deben ser de carácter “permanente”. Como Merkel dijo al final de las negociaciones: “Los frenos a la deuda serán vinculantes y válidos para siempre. No podrán en ningún caso ser modificados con una mayoría parlamentaria”5El texto hace referencia a que esto ha de “respetar las prerrogativas de los parlamentos nacionales”, pero en este contexto parece más bien casi un insulto sin intención de serlo.

En algunos países los cambios constitucionales tienen que ser aprobados en referéndum y esto es algo que los gobiernos están intentando evitar. Una manera de esquivarlo dentro del marco de este nuevo tratado de la UE que no es realmente un tratado de la UE puede ser crear una norma permanente con carácter equivalente a las que se incluyen en la constitución, pero que no esté realmente en la constitución.

4. Ante la duda, el Tribunal Europeo de Justicia tendrá la última palabra

¿Qué pasará si un estado miembro (o estado firmante del pacto) piensa que otro de ellos no ha adoptado normas lo suficientemente duras para cumplir con los principios establecidos? En ese caso, el país que no esté conforme puede llevar al estado que esté incumpliendo lo acordado al Tribunal Europeo de Justicia. Esto puede ser algo confuso, porque el trabajo de esta institución es defender la legislación de la Unión Europea, no resolver diferencias entre estados miembros en general ni emitir juicios sobre tratados que no son tratados de la UE. Sin embargo, en este caso, el Tribunal se ocupará de imponer multas del 0,1% del PIB.

Ese papel clave que juega el Trubunal Europeo de Justicia puede tomar importancia en el futuro, ya que permitirá a cualquier estado miembro presentar una queja sobre otro de los países firmantes en cualquier momento del proceso de aplicación del tratado.

5. Flexibilidad: poca o ninguna

¿Los gobiernos que han firmado el tratado tienen que reducir sus déficits estructurales a 0.5 % del PIB para mañana? No, pero es algo que tiene que hacerse deprisa. No está claro en la propuesta de la Comisión con cuánto tiempo cuentan. En su camino hacia el objetivo marcado, se les puede permitir desviarse un poco del estrecho sendero de la austeridad, siempre y cuando hayan sufrido un crecimiento negativo o muy bajo y que esa desviación no ponga en peligro la sostenibilidad fiscal a medio plazo. La misma excepción se aplica cuando el déficit alcance el objetivo del máximo de 0,5%.

De todos modos, esta excepción no está clara y puede que no se aplique nunca. La única flexibilidad que existe es que los estados firmantes con una deuda baja pueden permitirse un déficit de hasta un 1% del PIB, una excepción a la que sólo unos pocos países podrán acogerse en los próximos años. 6 

Pero incluso en tiempos de crisis o cuando se esté experimentando un crecimiento bajo, los estados firmantes van a encontrar serias dificultades si optan como salida por una política fiscal expansionista y una fuerte inversión pública. Todo está predispuesto contra el tipo de respuesta Keynesiana a las crisis que la historia ha demostrado que funciona. Responder a una crisis con una política expansionista, incluso a costa de un presupuesto equilibrado, es en realidad una política económica sólida.

“En los buenos tiempos no lo necesitamos y en los malos es la política errónea. No es una muestra de mala política el tener déficit en tiempos de crisis”, como señala el profesor de Economía Jesper Jespersen. 7

El nuevo tratado pondrá negro sobre blanco y fijará para el futuro la actual respuesta a la crisis y hará que cuado situaciones similares se repitan la culpa recaiga sobre el gasto público, aunque, como ocurre en la actualidad, las raíces de la crisis estén en la economía privada. Diagnóstico erróneo, solución errónea.

6. El método de cálculo apunta en contra del gasto social

Los detalles del cálculo para hallar el déficit estructural son demasiado complicados para ser comprensibles o transparentes para el público general. Y en realidad, no existe consenso internacional o siquiera dentro de la UE sobre este método. El Fondo Monetario Internacional (FMI), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), el Banco Central Europeo y la Comisión Europea usan sus propios métodos, distintos entre sí, y algunos países miembros de la UE también tienen su propia visión sobre el asunto.

Y sin embargo, el método que se use es crucial. La cifra del 0,5% puede determinar el futuro de algunos derechos sociales fundamentales. Y el que el défitic que arrastra un gobierno esté a un lado o al otro de este umbral va a estar determinado, en gran parte, por la manera en que se calcule esta cifra.

Por ejemplo, en 2011, la Comisión calculó que el déficit estructural de Dinamarca era del 3%. Sin embargo, el gobierno danés sostiene que es un 1%. Si se usara el método de la Comisión, Dinamarca tendría que hacer un recorte en sus gastos (o subir los impuestos), con el doble de costes para su régimen de jubilaciones anticipadas.

Tanto el Banco Nacional Danés como el Ministerio de Finanzas de Dinamarca aseguran haber desarrollado un método que refleja mejor la economía de su país. Argumentan que el método de la Comisión no es justo con los estados con altos niveles de prestaciones por desempleo. Por eso, el gobierno danés insiste en que se le permita usar sus propios métodos. Y porque la Comisión basa sus cálculos en una corta lista de otros gastos -las medidas excepcionales- que pueden deducirse del déficit total 8

Si se decide permitir cierta flexibilidad en el método que se utiliza, haría falta cambiar el texto del tratado. Por el momento, la Comisión es la encargada de redactar los principios comunes que deberán adoptarse más adelante y es bastante improbable que proponga un método diferente del que la propia institución ha desarrollado y ha estado utilizando para valorar los presupuestos de los estados miembros. Del mismo modo, si el método de un estado miembro ha de ser juzgado por el Tribunal Europeo de Justicia, sería muy sorprendente que el Tribunal respaldara un método diferente del que la Comisión ha estado empleando durante años.

A largo plazo, los métodos nacionales, adaptados a las economías de cada estado particular, no tienen muchas probabilidades de sobrevivir. A la Comisión le encantan los métodos armonizados, que permiten ignorar las características específicas de las economías locales, y difícilmente va a cambiar de opinión en un momento en el que la disciplina fiscal uniforme está a la orden del día. Por encima de todo, esa será la prioridad de la Comisión: una herramienta política simple, sin tonterías ni discusiones.

7. Es una herramienta política. Los cálculos son poco fiables y peligrosos

En realidad, la Comisión no tiene nada de lo que presumir en este asunto si nos fijamos en su papel en los últimos años. De hecho, los cálculos de la Comisión sobre los déficits estructurales han resultado ser algunas veces muy poco acertados.

Irlanda es un buen ejemplo. A finales de 2008, la Comisión predijo que la economía irlandesa continuaría en su nivel óptimo en 2009. Si el nuevo tratado hubiera estado entonces en vigor, el presupuesto se habría elaborado basándose en esa suposición. El gobierno irlandés habría esperado un déficit estructural bajo y se habría permitido cierta libertad de gasto. En el trascurso del año, sin embargo, el gobierno irlandés se habría visto forzado a imponer recortes drásticos e inmediatos, ya que en realidad, la economía irlandesa se hundió y los números tuvieron que ser corregidos de arriba abajo. Los cálculos habían dado una imagen excesivamente optimista del déficit estructural.

Pero también puede suceder lo contrario. En su valoración sobre las tasas de crecimiento irlandesas -potenciales o reales- la Comisión señalaba que la profunda crisis económica no había alterado de manera significativa la distancia entre la tasa de crecimiento real y la potencial. En otras palabras: que el hecho de que Irlanda atraviese una profunda crisis o experimente un momento de boom económico no cambia nada. En cualquiera de los dos escenarios, Irlanda tiene unos resultados próximos al ideal9 Esto no es muy realista. Y en realidad, es bastante peligroso. Si en época de crisis la brecha en los resultados es pequeña, esto haría pensar que que existe un fuerte componente estructural en la deuda y con el nuevo tratado esto llevaría directamente a recortes inmediatos y masivos.

La razón de estos errores de cálculo no es sólo que la Comisión no tiene una bola de cristal. Para calcular el déficit estructural hace falta dar varios pasos que incluyen estimaciones. En el método que la Comisión utiliza para determinar el déficit cíclico, dos estimaciones se multiplican entre sí, de manera que, hablando en plata, la incertidumbre se multiplica. 10

El uso de este concepto del déficit estructural no ha sido elegido por su extraordinaria capacidad para dar una visión clara y precisa del estado de la economía. Se le ha dado este papel para que sirva como herramienta política para culpar a los presupuestos de los males de la economía y para reformar las políticas económicas de los estados miembros.

8. La Eurozona lleva el timón

Aparte del freno a la deuda, el tratado tiene otros dos puntos importantes. El primero es la adopción formal de una decisión de octubre de tener al menos dos cumbres de la Eurozona al año. Estas reuniones estarán presididas por una nueva figura: el presidente de las cumbres de la Eurozona, que será designado por los jefes de estado o de gobierno de las partes contratantes cuya moneda es el euro, por simple mayoría, al mismo tiempo que el Consejo Europeo elija a su presidente y por el mismo periodo de tiempo.

Esta parte del tratado ha resultado controvertida. Algunos de los países de fuera de la Eurozona, encabezados por Polonia, estaban incómodos con la idea de que se les dejara fuera del “Euroclub”, que temen que empiece a tomar las verdaderas decisiones para la Unión en su conjunto. La Eurozona funciona con mayoría cualificada. Como gesto de buenas intenciones, se les permitirá a los estados que hayan firmado el tratado pero no pertenezcan a la Eurozona que participen en discusiones sobre temas concretos en estas cumbres, así como en una reunión aparte anual de los firmantes del nuevo tratado.

9. Rápida sumisión y multas para los países con déficit

El segundo elemento se refiere a las normas que se aplican a los países con déficit, que se cambian de nuevo. Con el tratado de la UE, los estados miembros están obligados a respetar un umbral del 3% en el déficit de sus presupuestos estatales. Si no lo hacen, se puede iniciar un proceso: el llamado procedimiento de déficit excesivo. Esto supone una serie de pasos. Primero hay una decisión de comenzar el proceso. Luego el gobierno del estado miembro en cuestión tiene que emitir un informe para explicar cómo piensa resolver el problema. Entonces, si el estado no ofrece una respuesta convincente, puede recibir un aviso y finalmente, si se trata de un miembro de la Eurozona, puede ser multado.

En 2011 este procedimiento se endureció considerablemente con una decisión para usar un sistema de voto en el Consejo llamado “voto por mayoría cualificada inversa”. Esto significa que para rechazar una propuesta de seguir adelante con el proceso tiene que haber una mayoría cualificada que no esté de acuerdo. Esta regla se usa actualmente en todos los pasos del proceso, excepto en uno: la iniciación.

¿Pero cómo puede un tratado que no es un tratado de la UE interferir con una normativa comunitaria? ¿No haría falta preguntar al Parlamento Europeo y dar todos los pasos necesarios para cambiar normas en el seno de la Unión Europea?

Con el nuevo tratado se esquivan estos procedimientos organizando votaciones separadas de la Eurozona. La decisión básica es que antes de un voto en el Consejo, la Eurozona tomará una decisión en una reunión aparte. Puesto que la Eurozona supone una mayoría cualificada en el Consejo, puede decirse que tiene las riendas. Así que cuando se discuta si el Consejo apoyará una propuesta de la Comisión de iniciar un procedimiento contra un estado miembro, tendrá que haber una mayoría cualificada contra esa medida dentro del Eurogrupo para que sea rechazada. Si no, la Eurozona votará en bloque para respaldar que se inicie un procedimiento de déficit excesivo. De este modo, al decidir sobre este procedimiento fuera del marco de la UE, no se cambiarán formalmente los procesos de la UE y por tanto el Parlamento Europeo no tendrá voz en este asunto 11

La perdedora aquí es Francia, que en 2011 se opuso al uso de la votación por mayoría cualificada inversa en las decisiones para iniciar el procedimiento. Ahora está ahí, en el nuevo tratado.

Esto va a ser decisivo en los próximos años. En estos momentos, según las últimas cifras del Eurostat12, todos los países de la UE excepto cuatro 13tienen déficits por encima del 3% permitido, y sólo cuatro estados miembros no se encuentran en un procedimiento de déficit excesivo.

10. Se convertirá en legislación europea (de la de verdad)

El tratado no es un tratado de la UE. Aun así, confiere nuevas tareas y responsabilidades a la Comisión y otorga al Tribunal Europeo de Justicia con un enorme poder que no tenía antes. No se puede parecer más a un tratado de la UE. En un plazo de cinco años, el tratado pretende integrarse dentro del tratado de la UE y teniendo en cuenta la actual situación del debate probablemente así sea. Sólo la República Checa y el Reino Unido se han quedado fuera del tratado y aunque la oposición británica era inicialmente rotunda e implacable, ahora los ánimos se han calmado. Debido a acuerdos existentes, el Reino Unido podría fácilmente permanecer exento de las nuevas disposiciones del tratado.

Un desafío al bienestar y a la democracia

Para entonces, probablemente la conversión en legislación europea no suponga una gran diferencia. El verdadero cambio llegará a corto plazo. Sólo en el último año, las normas sobre déficits presupuestarios excesivos fueron endurecidas considerablemente, con países deficitarios haciendo frente a fechas límite más estrictas, exigencias de ajustes más rápidos y presiones para reformas más intrusivas -preferiblemente con recortes en el gasto público- y multas más altas. Con el Pacto por el Euro (o Pacto por el Euro Plus) y las reformas conocidas como el “six-pact” sobre gobernanza económica, esta tendencia se ha reforzado.

Los tornillos se están apretando más con este “Tratado de la Austeridad”, que marca el siguiente paso en las construcción de una compleja red de regulaciones para hacer de la austeridad la respuesta general a la crisis y dar un duro golpe al bienestar europeo.

Pero esto va a ser difícil de tragar. El hecho de que 25 jefes de estado o de gobierno hayan puesto su firma en el acuerdo no significa que todo esté hecho. Para empezar, tendrá que ser ratificado y aunque el tratado fue diseñado para evitar la necesidad de votaciones públicas, el gobierno irlandés se ha visto forzado a convocar un referéndum. E incluso aunque llegue a ratificarse y a aplicarse, es muy probable que este tratado se tropiece con una considerable resistencia una vez que se vea claro cuáles son sus consecuencias.

• 1. Regulation 1466/97, article 5, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:1997R1466:...
• 2. Eurostat statistics, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=...
• 3. European Economy, Occassional Papers 65, 2010, http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2010/p...
  
• 4. A strong role for independent bodies has been debated for a while in the EU institutions and new legislation seems to be coming up.
• 5. The Guardian, 30 January 2012, http://www.guardian.co.uk/business/2012/jan/30/eu-summit-eurozone-treaty...
• 6. Eurostat Newsrelease, 6. February 2012, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/2-06022012-AP/EN/2-060...
• 7. Professor Jesper Jespersen, interview, 24th of February.
• 8. European Commission, European Economy no 3, 2006, http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication423_en.pdf
• 9. Examples from Pat McArcle; “The Euro Crisis: The ‘Fiscal Compact’ and Fiscal Policy”, Working Paper 6, Institute of International and European Affairs, 2012, page 13.
• 10. A thorough critique of the method of the Commission has been carried out by the Danish National Bank (Economic Department): Ann-Louise Winther; “Konjunkturudsving og offentlige finanser”, Kvartalsoversigt, 1. Kvartal 2011 del 1, Danmarks Nationalbank, 2011, pp. 71- 91. https://www.nationalbanken.dk/C1256BE2005737D3/side/7E21A951977D9382C1257855004AE526/$file/konjunkturudsving.pdf
• 11. In reality, though, it would hardly make a difference. A majority in the European Parliament would support this approach. That was clear from the debates in 2011 on the strengthening of the Stability and Growth Pact.
• 12. Eurostat statistics; http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=...
• 13. Sweden, Finland, Estonia, and Luxembourg, are the exceptions to the rule. See http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/inde...