Las nuevas normas de la Comisión sobre grupos de expertos: lo bueno, lo malo, lo feo y lo más feo

Entre la promoción de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas y la apertura del Foro de Economía Progresista, el Vicepresidente de la Comisión Europea, Frans Timmermans, logró colar este lunes las nuevas normas sobre los grupos consultivos de la Comisión, sneak out new rules que sustituyen a las normas de 2010 2010 rules. Anteriormente denominados grupos de expertos, han tenido, por increíble que parezca, una gran influencia en la elaboración de la legislación pero con frecuencia han estado dominados por los intereses de las grandes empresas frequently dominated by big business interests. La batalla librada por ALTER-EU ALTER-EU y el Centro de Observación de la Tierra en torno a las nuevas normas se ha dirimido en el seno de tres Comisiones diferentes, con una colaboración amplia entre la sociedad civil y los eurodiputados – incluso los diputados al Parlamento Europeo votaron en dos ocasiones para impedir freeze the Commission's budget que se aprobara el presupuesto de la Comisión asignado a esta cuestión. La Defensora del Pueblo Europea lo incluyó entre sus prioridades cuando tomó posesión del cargo e inició su primera investigación por iniciativa propia sobre este tema own initiative inquiry. Hasta el propio Vicepresidente Timmermans convocó hace un mes en su despacho a varios grupos de la sociedad civil y pareció asumir las preocupaciones expresadas por dichos grupos. Sin embargo, si bien hay algunas cosas buenas, la mayoría son malas o francamente feas. Las normas quedan muy lejos de lo que se considera necesario para proteger los procesos de formulación de políticas de los intereses de las grandes empresas, y la oportunidad de un cambio real podría perderse durante otros cinco años.

Lo bueno

Hay dos notables mejoras:

1) Ahora el registro de grupos de expertos estará conectado al registro voluntario de transparencia, lo que significa que todos los grupos de presión que deseen pertenecer a un grupo de expertos tendrán que registrarse. Es un paso positivo para animar a los grupos de presión a inscribirse en un registro en el que muchos no figuran todavía where many are still absent. También significa que será más fácil saber quién es quién – en particular los que “representan intereses”, por ejemplo, actúan en nombre de la industria farmacéutica. Anteriormente solo constaría este dato y no el nombre de la multinacional farmacéutica o del grupo de presión a los que representaban pero ahora, comparando los datos de ambos registros se podrá obtener dicha información.

2) Ahora existe una política oficial sobre conflictos de intereses, con arreglo a la cual los miembros a los que se ha designado a título individual para representar un interés público están obligados a cumplimentar una declaración pública de intereses y someterse a una evaluación para averiguar si sus otros intereses “pueden comprometer – o puede entenderse en la medida de lo razonable que pueden comprometer la capacidad de la persona física para actuar con independencia y en aras de un interés público”. En teoría esta disposición debería poner fin a la práctica de designar a título personal a personas físicas, tanto si pertenecen a un grupo de presión como si tienen vínculos societarios.

Lo malo

Si bien ambas medidas deberían ser acogidas favorablemente a fin de aumentar la transparencia y la rendición de cuentas, no solo tienen un alcance limitado sino que no son nada nuevo. Maroš Šefčovič, predecesor de Frans Timmermans como responsable de la transparencia, ya aprobó las dos medidas en el mes de junio de 2013 y tres años después otro Comisario se atribuye el mérito cuando afirma que, gracias a estas nuevas normas, “la Comisión podrá recabar conocimientos técnicos de alta calidad sin incurrir en conflictos de intereses y estará preparada para rendir cuentas de ello a los ciudadanos.” 1

De hecho, ambas medidas tienen graves limitaciones, sin mencionar las numerosas cuestiones que no se abordan, como por ejemplo la manera de evitar el dominio de las grandes empresas (véase la sección relativa a “lo feo”).

¿El registro de transparencia al rescate de los grupos de expertos?

Nos parece positiva la conexión con el registro, pero la integración podría ir mucho más allá para aumentar la transparencia. La Comisión ahora dispone de información completa sobre quién es cada uno de los miembros de un grupo de expertos, es decir si se trata, por ejemplo, de un sindicato, un grupo de presión, una corporación o una asociación comercial. Pero la nueva reordenación del registro de grupos de expertos no muestra esta información y, por tanto, el público no puede saber cuántas son las corporaciones con respecto al resto de los miembros del grupo o con respecto a las organizaciones gubernamentales, que es lo que han estado pidiendo tanto la sociedad civil como los parlamentarios. Los nuevos cambios son de carácter técnico y están relacionados con los organismos públicos, 2 pero, dado que las modificaciones en el registro no finalizarán hasta el 31 de diciembre de 2016, todavía puede producirse un cambio.

¿Ya no constituyen los conflictos de intereses un motivo de preocupación?

Los conflictos de intereses plantean dos problemas importantes. El primero es que, aunque acogemos favorablemente la obligación impuesta a las personas físicas independientes de cumplimentar y publicar declaraciones de intereses (una práctica vigente desde hace muchos años en otros departamentos de la Comisión, por ejemplo, en los Comités Científicos), lamentablemente se ha hecho poco cuando se ha descubierto un conflicto, a pesar de haberse tardado tres años en formular esta política. El funcionario de la Comisión responsable del grupo de expertos realizará la evaluación y juzgará “en qué medida cabe esperar razonablemente que un determinado interés pueda influir en el asesoramiento prestado por una persona física miembro del grupo”. 3 En lugar de aplicar unos criterios objetivamente verificables – o incluso una definición de “independencia” – se supone que el funcionario de la Comisión más cercano a la parte interesada y más necesitado de su asesoramiento será quien valore la importancia del conflicto:

“Se considerará que un determinado interés es insignificante o mínimo cuando es improbable que pueda comprometer o se entienda en la medida de lo razonable que puede comprometer la capacidad del experto para actuar con independencia y en aras del interés público en el asesoramiento prestado a la Comisión.”

Si bien nos parece positiva la referencia a la percepción pública, el conflicto de intereses debe evaluarse con criterios objetivos y conforme al mandato del grupo en cuestión. ¿Y qué le ocurre a una persona física que tiene un conflicto de intereses? O bien es expulsado del grupo o no es designado, su participación está “sujeta a limitaciones específicas” o sigue actuando como miembro del grupo pero más como parte interesada que representa un interés que como experto independiente. Cuando este ejercicio de renombramiento afectó a varios miembros “independientes” de la industria en la Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera, se produjo un gran desequilibrio en el grupo a favor de la industria, dado que conservaba todos sus miembros pero estos pasaron de ser independientes a representar al sector industrial.

El segundo problema es a quién debe aplicarse la definición de conflicto de intereses. La definición debe ir mucho más allá de su aplicación a las personas físicas. Tanto en la reunión mantenida con Frans Timmermans como en la correspondencia de seguimiento, el Centro de Observación de la Tierra, Birdlife, la Oficina Europea del Medio Ambiente, Amigos de la Tierra Europa, Greenpeace y Transparencia Internacional made the case abogaron por que la definición se aplicara también a la pregunta de si determinadas partes interesadas pueden desempeñar el mandato de interés público de un grupo de expertos. Por ejemplo, ¿se debe permitir a las tabacaleras participar en los grupos sobre el control del tabaco, a las empresas suministradoras de combustibles fósiles en los grupos sobre reducción de emisiones o a la industria del automóvil en los grupos sobre la reducción de la contaminación atmosférica? En particular, a la luz del escándalo del dieselgate dieselgate y la presión que se sabe con certeza que ejerció la industria del automóvil contra el endurecimiento de las normas sobre contaminación atmosférica, against tougher air pollution standards la cuestión de si las empresas deben encargarse de sus propios reglamentos resulta tan pertinente como siempre. Sin embargo, a pesar de las voces positivas que se escucharon en la reunión mantenida con el Vicepresidente Timmermans, esta cuestión no se incluyó en las normas definitivas.

Convocatorias públicas de candidaturas

Frans Timmermans también ha anunciado con gran pompa la obligación de seleccionar a los miembros de los grupos de expertos a través de convocatorias públicas de candidaturas, las cuales, según indicó, garantizarán una representación equilibrada. Sin embargo, las convocatorias públicas son una práctica habitual desde el año 2013, y las nuevas normas mantienen la excepción a la obligatoriedad del cumplimiento de esta norma obligatoria cuando existan “prioridades absolutas o en caso de urgencia”. En tal caso, al igual que se establecía en las normas de 2010, la elección de expertos “se realizará con arreglo a criterios objetivamente verificables”. La experiencia anterior Previous experience ha demostrado que tales criterios son difíciles de verificar y, por supuesto, no son objetivos, ya que los casos en los que las personas físicas son seleccionadas directamente son, por su propia naturaleza, un proceso político y la selección se basa en las preferencias políticas. Y la pretensión de que las convocatorias públicas garantizarán una representación equilibrada no ha sido confirmada por la historia, ya que la representación de intereses en los grupos sigue estando desequilibrada por motivos más fundamentales (véase más abajo).

Divulgación completa

A pesar de la continua presión ejercida por la Defensora del Pueblo Europea, no ha quedado asegurada la divulgación completa de las deliberaciones de los grupos. Las nuevas normas establecen que las actas serán “completas y significativas”, pero esta redacción se presta a la libre interpretación. El grupo “podrá, por mayoría simple de sus miembros, decidir la apertura al público de sus deliberaciones.” Una situación difícil dado el desequilibrio de representación en el seno de los grupos, y el rechazo de la posición de la sociedad civil y el Parlamento a favor de la divulgación por defecto con justificación en caso contrario.

Lo feo

La incapacidad de abordar la cuestión del desequilibrio es un elemento especialmente feo de las nuevas normas. Tal como está, los grupos con peso político y económico seguirán estando dominados por los intereses de la industria a pesar de que, en el comunicado de prensa, la Comisión afirma que “la Decisión establece un conjunto único de normas y principios a fin de aumentar la transparencia, evitar los conflictos de intereses y garantizar una representación adecuada de los distintos intereses”

Sin embargo, pese a que las propias normas se refieren constantemente a la palabra equilibrio, en el comunicado de prensa y en toda la correspondencia intercambiada entre la Comisión y la sociedad civil, el Parlamento y la Defensora del Pueblo, en las nuevas normas no se ha previsto ninguna medida para hacer frente al dominio de las grandes empresas. Como se ha dicho anteriormente, ni siquiera es fácil conocer los intereses representados en un grupo y, por otra parte, la pretensión de que la obligación de seleccionar a los miembros de los grupos de expertos a través de convocatorias públicas de candidaturas garantizará una representación equilibrada no ha funcionado en el pasado. La otra solución propuesta de “rotación de candidaturas”, es decir, aplicar una política de puertas abiertas, también ha fracasado porque no se indican los motivos estructurales por los que las organizaciones no gubernamentales y otros grupos de interés público no participan o no pueden participar. No pueden competir en términos de finanzas o cifras en Bruselas, de modo que ambos grupos deberían ser más pequeños para que exista equilibrio o habría que establecer una diferencia entre proporcionar conocimientos técnicos y ejercer influencia política.

Los grupos de la sociedad civil propusieron establecer un equilibrio en todos los grupos en pie de igualdad entre los intereses económicos y los no económicos, y cuando no fuera posible, un núcleo interno equilibrado debería encargarse de las tareas políticas, como la elaboración de informes y las votaciones. Ello significaría que, incluso si existiera un desequilibrio en un grupo, por ejemplo, con 5 representantes de la sociedad civil o de sectores no económicos y 20 de la industria, solo 5 miembros de la industria y cinco miembros de la sociedad civil serían responsables de la elaboración de informes. A pesar de existir un acuerdo verbal para garantizar la “igualdad de armas” entre los actores económicos y no económicos, los resultados hablan por sí mismos: ni siquiera habrá una definición del equilibrio que se espera exista en el seno de un grupo, y por qué, y, como ha preguntado varias veces la Defensora del Pueblo Europea, quién le dijo eso a Juncker,

“La representación equilibrada de todos los intereses pertinentes debe ser un requisito obligatorio... Una decisión de la Comisión sobre las normas horizontales aplicables a los grupos de expertos debería exigir a la Comisión que elaborara una definición individual de “equilibrio” para cada uno de los grupos de expertos”4

La ausencia de equilibrio significa que las políticas seguirán siendo configuradas por los mismos intereses empresariales que a menudo ejercen presión en contra de la reglamentación de los intereses públicos. Pero también afecta a otras medidas relativas a la transparencia de los grupos de expertos: se supone que los grupos votarán a favor o en contra de la apertura al público de sus deliberaciones pero, si no hay equilibrio en el seno del grupo, es poco probable que la votación propicie la transparencia. Lo mismo se aplica a las conclusiones generales de un grupo de expertos, que se supone se decidirán por consenso pero que también pueden decidirse por una mayoría simple.

Los subsidios especiales para que las organizaciones no gubernamentales y las empresas pequeñas y medianas puedan asistir a más reuniones – una cuestión clave promovida por el Parlamento – también se limitaban a los expertos individuales más que a los representantes de organizaciones, lo cual irá también en detrimento del equilibrio.

Lo más feo

Las normas se han publicado now published pero, lamentablemente, el proceso que dio lugar a su formulación fue especialmente frustrante, dado que tuvo lugar a puerta cerrada sin que se entablara una consulta pública para aprovechar las ideas de los que participan de verdad en los grupos. Los repetidos llamamientos repeated calls a una consulta pública fueron rechazados; por otra parte la Comisión no estaba dispuesta en ningún caso a compartir el proyecto de normas antes de publicarlo.

En el momento de publicar las normas, la Defensora del Pueblo y el Parlamento estaban, de hecho, inmersos engaged in their own processes en sus propios procesos de evaluación de los grupos de expertos. La Defensora del Pueblo no había formulado sus recomendaciones finales y Dennis De Jong, miembro del grupo GUE del Parlamento Europeo, tampoco había ultimado el informe de la Comisión de Control Presupuestario sobre los Grupos de Expertos. Y cuando el Parlamento voted to freeze the budget in 2014 votó a favor de congelar el presupuesto en 2014, una de las condiciones para desbloquearlo era que la Comisión esperara a que terminara la investigación de la Defensora del Pueblo y luego elaborara unas nuevas normas horizontales. Sin embargo, la Comisión pasó por encima de la Defensora del Pueblo y el Parlamento.

Cuando se solicitó una reunión conjunta con la sociedad civil, los Diputados al Parlamento Europeo y la Defensora del Pueblo, la solicitud fue rechazada y, en lugar de ello, se celebraron reuniones bilaterales con el Vicepresidente Timmermans y su gabinete. La carta dirigida a la sociedad civil letter to civil society – recibida la tarde del viernes antes de que se publicaran las normas el siguiente lunes – demuestra que las principales cuestiones de fondo que, al parecer, se iban a plantear durante la reunión, de hecho se ignoraron, pero cuando se recibió la carta ya era demasiado tarde para reaccionar. Fuentes del Parlamento cuentan una historia similar con respecto a la desafortunada precipitación. Desde la perspectiva de un público europeo cada vez más desilusionado, esta forma tan fea de hacer política no va a reforzar precisamente la confianza en la institución que Frans Timmermans pretende estar reformando para mejor.

La posibilidad de modificar las normas ahora que se han publicado sigue siendo escasa pero aún puede existir una vía abierta: la Defensora del Pueblo Europea todavía tiene que publicar sus recomendaciones finales mientras que el eurodiputado Dennis De Jong puede completar su informe de propia iniciativa. Si con ello se puede recabar apoyo político suficiente podría ser todavía posible utilizar la opción de la congelación presupuestaria como trampolín para instar a la Comisión a introducir cambios. Tal vez sea esta la única carta, la última jugada – al menos durante otros cinco años.

*Corrección: el artículo original decía que la Defensora del Pueblo debía formular todavía sus recomendaciones finales en lugar de su decisión final y luego considerar la presentación de un informe especial al Parlamento*

• 1. Comisión Europea – Comunicado de prensa de 30 de mayo de 2016, “Una representación de intereses más equilibrada y transparente: La Comisión adopta nuevas normas para los grupos de expertos”, citando al Vicepresidente Frans Timmermans, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-1923_en.htm

• 2. La anterior distinción de miembros contemplaba cuatro categorías, A a D. La categoría A se aplicaba a una persona física designada a título personal, la B a una persona física que representaba un interés, la C a una organización y la D a un miembro de la autoridad pública. Se añade una categoría más, la E, para las entidades públicas.

• 3. Decisión de la Comisión de 30.5.2016 por la que se establecen normas horizontales sobre la creación y el funcionamiento de los grupos de expertos de la Comisión, http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/PDF/C_2016_3301_F1_COMMISSION...

• 4. http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/58861/ht...