Bolkestein vender tilbage: EU-kommissionen vil tage magten over serviceområdet

I denne tid forhandler EU-institutionerne om et sæt nye regler for det indre marked, som kan have en alvorlig og negativ virkning på beslutningsprocesserne i parlamenter, regionsråd og kommunalråd i hele EU. Det er EU-kommissionen, som har foreslået at styrke Servicedirektivet – også kendt som Bolkestein-direktivet – på en ny og meget indgribende måde. Kort sagt vil Kommissionen gerne have retten til at godkende eller afvise nye love, såvel som andre tiltag, der er dækket af direktivet. Og det er ikke så lidt: Direktivet omfatter f.eks. byplanlægning, boligpolitik, energi, vandforsyning, og affaldshåndtering.

Modstanden mod Kommissionens forslag vokser hurtigt for tiden, især fra byråd. Deres mulighed for at lave regler for tjenesteydelser vil blive alvorligt begrænset, hvis forslaget vedtages. Mange opdager først sent, at selv byråd er nødt til at bede Kommissionen om tilladelse før de vedtager noget med relation til tjenesteydelser. Derfor er mange borgmestre nu på stikkerne.

I Amsterdam har byrådet således vedtaget en resolution ved enstemmighed, hvori det bl.a. slås fast, at forslaget "berører byråds autonomi, og at det således er en trussel mod det lokale demokrati." Dette stærke budskab til støtte for lokalt demokrati er begyndt at lyde fra mange kanter i Europa. En offentlig udtalelse mod forslaget fik således meget hurtigt støtte fra 75 organisationer, herunder NGO'er, sociale bevægelser og politiske partier. Og den linde strøm af støtteerklæringer fortsætter.

Hvad handler det så om? Corporate Europe Observatory har samlet en liste af spørgsmål, vi ofte bliver stillet for tiden i et forsøg på at forklare lidt om de centrale emner, og hvorfor mange er bekymrede.

Hvordan forestiller Kommissionen sig, at de skal kunne stoppe eller ændre beslutninger taget i EU's medlemslande?

Forslaget handler om 'notifikation', d.v.s. det handler om at 'informere' Kommissionen- Det lyder ret harmløst, men det er ikke så ligetil.

I øjeblikket skal EU's medlemslande informere Kommissionen om beslutninger, der vedrører emner, som er omfattet af Servicedirektivet. Det kan ske efter beslutningen er taget og er trådt i kraft. Kommissionen skal så undersøge om reglerne er overholdt. Hvis Kommissionen mener, det ikke er tilfældet, vil den indlede en diskussion med det pågældende medlemsland, typisk med et ministerium, for at finde en løsning. 

Denne procedure har været i kraft siden Servicedirektivet blev vedtaget i 2006. Siden har et væld af lobbygrupper og Kommissionen dog klaget over, at denne tilgang er ineffektiv og langsom.

Nu har Kommissionen så, på opfordring fra adskillige erhvervslobbygrupper, foreslået en ny og betydeligt mere oppefra-og-ned procedure, der til forveksling ligner et forslag som arbejdsgiverorganisationen BusinessEurope har udarbejdet. Under det nye forslag skal myndighederne - såvel byråd, regionsråd som parlamenter og ministerier - informere Kommissionen om relevante forestående beslutninger mindst tre måneder før der stemmes om dem. Det giver Kommissionen en mulighed for at gennemgå teksten i forvejen. Og skulle Kommissionen finde noget, den mener strider mod Servicedirektivet, vil der blive udstedt en 'advarsel'. Denne 'advarsel' vil udpensle, hvad der bør ændres i forslaget inden det vedtages, hvis det skal kunne godkendes af Kommissionen.

Hvis Kommissionens forslag, der kan strække sig fra afvisning af forslaget i dets helhed til mindre justeringer, ikke indarbejdes, og det pågældende byråd eller parlament vedtager den oprindelige udgave af forslaget, vil Kommissionen tage en formel beslutning om, at det pågældende medlemsland skal "annullere beslutningen" (artikel 7).

Proceduren giver altså Kommissionen mulighed for at overtrumfe valgte forsamlinger på et meget stort antal områder, der er meget vigtige for økonomien og for mange aspekter af samfundet. Derudover vil det ændre den måde, beslutningerne tages på –  ikke mindst hvad angår byråd og regionsråd. Det ville underminere det lokale demokrati i EU.

Hvad betyder det så i praksis? Er det virkeligt så alvorligt?

Før vi kigger nærmere på det juridiske grundlag, servicedirektivet, vil det nok være en god idé at få en fornemmelse af, hvad der er på spil, ved at give nogle konkrete eksempler.

- Da byrådet i Amsterdam vendte sig officielt mod Kommissionens forslag, henviste forslagsstiller Tiers Bakker til byens forsøg på at stramme reglerne for udlejning gennem hjemmesider som AirBnB. AirBnB havde længe haft gode muligheder for at udbygge sin virksomhed i Amsterdam, men med tiden er fænomenet blevet så populært, at det er begyndt at skabe problemer for byens borgeres adgang til en bolig, de kan betale. Det har også ændret miljøet i flere dele af byen i negativ retning. Som reaktion på pres fra borgere i byen, vedtog byrådet derfor nye og strammere regler, mere præcist en lavere grænse for hvor mange dage om året, man kan udleje en lejlighed eller et hus. Men de måtte hurtigt sande, at det kunne være i strid med servicedirektivet. Mange byer er nemlig under pres fra EU-kommissionen for at lempe reglerne for udlejning. Derfor er forslaget om ’notifkation’ så alvorligt. Under det nye forslag ville Amsterdams byråd slet og ret være nødt til at bede Kommissionen om tilladelse først.

- Byplanlægning er omfattet af servicedirektivet, ifølge en afgørelse fra EU-domstolen. Det kan f.eks. være beslutninger om, hvor myndighederne gerne ser, at der opstår forretninger, og hvilke områder de foretrækker at holde frit for butikker. Det kan også handle om hvor store butikkerne må være. Nogle byer kan foretrække at hindre opførelsen af nogle på kæmpesupermarkeder for at sikre små butikkers fortsatte eksistens. Men den slags er omfattet af servicedirektivet og derfor underlagt restriktioner. Og også på dette område skal forestående beslutninger rapporteres til Kommissionen, hvilket altså giver EU-institutionen det sidste ord. Måske ikke i hver enkelt sag, men store, langsigtede planer for en kommunes udvikling vil bestemt skulle have Kommissionens blå stempel først, hvis forslaget om 'notifikation' vedtages.

- Direktivet berører også faglige rettigheder. Da forslaget til servicedirektiv først blev fremsat i 2004 vakte det furore, fordi det ville gøre det muligt for servicevirksomheder at operere i hele EU og kun følge de regler for deres virksomhed, som var i kraft i deres hjemland. Fagbevægelsen mente, at det var vejen til 'social dumping', eftersom virksomhederne med base i lande med lave lønninger, ville kunne sende arbejdere til lande med et højt lønniveau og kun betale dem en brøkdel af den lokale løn. Efter massive protester i mange EU-lande blev 'arbejdsmarkedslovgivning' helt undtaget for direktivet. Men det betyder ikke, at tiltag, som bruges til at sikre håndhævelse af lokale regler, herunder overenskomster, uden videre er tilladt. For nyligt annoncerede Kommissionen således at den mener, at det danske RUT-register, som er oprettet for at gøre myndigheder og fagbevægelse i stand til at få øje på overtrædelse af reglerne, i nogle tilfælde er i strid med direktivet.

- Servicedirektivet berører også brugen af naturressourcer. I 2015 besluttede overvågningsmyndigheden under EFTA (’the European Free Trade Association Surveillance Authority’), der overvåger overholdelsen af reglerne for det indre marked i EØS-landene (Island, Norge, Liechtenstein), at Islands lov for anvendelse af geotermisk energi og grundvand er i strid med servicedirektivet, fordi det er gjort for besværligt for udenlandske private operatører at få adgang til at producere energi.  Loven var et svar på en bekymring i Island over at åbne helt op for private selskaber på området, da de har en tendens til en kortsigtet tilgang til brugen af geotermiske ressourcer, som ikke tager hensyn til offentlighedens langsigtede interesser. Indtil videre er konklusionen, at er i strid med servicedirektivet.

Hvilke områder er omfattet af servicedirektivet, og således også af den nye procedure?

Beslutninger på områder, som er dækket af servicedirektivet fra 2006 kan underkendes af EU-kommissionen med det nye forslag. Og servicedirektivet dækker et meget stort politisk område, nemlig de fleste tjenesteydelser.

Da servicedirektivet blev fremlagt for første gang i 2004, handlede det om alle tjenesteydelser, punktum. Bolkestein-direktivet -opkaldt efter sin ophavsmand, EU-kommissær Frits Bolkestein- var en meget vidtrækkende plan for liberalisering af serviceområdet, og det omfattede stort set alt, man kan sælge, men ikke tabe over foden. Men da direktivet blev mødt af massiv modstand, med adskillige demonstrationer med op mod 100.000 mennesker, blev flere sektorer og områder fjernet fra direktivets rækkevidde, mens andre sektorer blev undtaget for dele af direktivet. 

Men selv i dets reducerede form, er der tale om et meget omfattende direktiv. Blandt de brancherr, som er omfattet, finder vi uddannelse, revisionsvirksomhed, juridiske tjenester, konsulentvirksomhed, arkitektur, vandforsyning, affaldshåndtering, reklamevirksomhed, post- og kurérvirksomhed, elektricitetsforsyning, gasforsyning, detailhandel og meget mere.

Faktisk er det lettere at forstå ved at kigge på de servicesektorer, der ikke er omfattet af direktivet: Ikke-økonomiske tjenesteydelser af almen interesse (d.v.s. offentlige ydelser, som borgerne ikke betaler direkte for), finansielle tjenesteydelser, sundhedsydelser, TV og radio, private sikkerhedstjenester, transport, vikarbureauer, samt notarer og retsbetjente. Der er også en undtagelse for sociale tjenesteydelser, men sociale tillægsforsikringer er omfattet.

Hvad er forbudt under servicedirektivet?

Servicedirektivet er mest af alt en liste af tiltag, typer af krav og rammebetingelser, som medlemslandene ikke må indføre på serviceområdet.

Direktivet består af tre lister: De første to dækker alle sektorer, der ikke er undtaget for direktivet, mens den sidste og mest vidtrækkende liste, dækker alle sektorer minus nogle få, der er eksplicit nævnt i teksten.

Den første liste begrænser muligheden for at indføre godkendelsesprocedurer for virksomheder, den forbyder krav om bopæl for ejerne, og den begrænser muligheden for at indføre begrænsninger for antallet af virksomheder eller omfanget af aktiviteten i en givet sektor. Den forbyder også krav om at skulle bidrage til forsikringsordninger eller økonomiske garantier (med nogle få undtagelser), og krav om at en virksomhed skal lade sig opføre i et register (som i det danske eksempel ovenfor), bortset fra under særlige omstændigheder.

Den anden liste forbyder - i princippet - krav om at servicevirksomheder skal have et minimumsantal ansatte, den forbyder prisregulering, regulering af et selskabs aktiviteter vurderet ud fra lokale behov, ligesom den forbyder krav om, at en virksomhed skal have en bestemt juridisk form.

Der er en særlig procedure forbundet med den anden liste. Hvis et medlemsland vedtager regler som dem der er nævnt ovenfor, skal de underrette Kommissionen. Herefter kan Kommissionen anmode om - ikke pålægge - medlemslandet om at annullere forslaget. Det kan ske, hvis Kommissionen finder tiltaget for restriktivt, og derfor i strid med servicedirektivet. Men det er afgørende, at der under den nuværende ordning ikke er krav om, at Kommissionen underrettes før forslaget er vedtaget.

Den tredje liste, artikel 16 i direktivet, er den mest vidtgående. Ifølge den artikel skal servicevirksomheder frit kunne levere tjenesteydelser, og det er ikke tilladt at indføre restriktioner af nogen art, medmindre de er proportionale og 'nødvendige'. Det der bl.a. gør denne artikel særligt striks og restriktiv, er at et tiltag kun kan begrundes i hensyn til offentlig politik, offentlig sikkerhed, folkesundhed eller hensyn til miljøet. Denne svært gennemskuelige, korte liste udelukker dusinvis af andre legitime hensyn, der kan anspore myndighederne til regulering, såsom hensyn til adgangen til billige boliger, socialpolitik, beskyttelse af bymiljøet og mange flere.

Det var den artikel, som skabte mest røre, da Servicedirektivet blev vedtaget i 2006. Derfor blev nogle offentlige ydelser undtaget for netop denne del af direktivet, nemlig elektricitet, gas, postvæsen, vandforsyning og affaldshåndtering.

Selvom ovenstående beskriver direktivet og de sektorer, det dækker, i grove træk, så er det nok ikke helt klart, hvad der på denne baggrund er konsekvenserne af direktivet er eller vil være på et givet område. Det er ofte tilfældet med EU-direktiver, hvor gennemførelsen må følges nøje for fuldt at forstå konsekvenserne. For det afhænger af, hvordan de tågede ord fortolkes. Derfor er det ikke ligegyldigt, hvem der fortolker, og under hvilke omstændigheder.

Er det nødvendigt at informere Kommissionen om alle nye tiltag, også dem som berører den berømte og berygtede artikel 16?

Under den nuværende ordning skal medlemslandene kun informere Kommissionen på et begrænset område. Men under det nye forslag er artikel 16 omfattet.

Under de tidligere protester mod Bolkestein-direktivet var det mest artikel 16, der blev kritiseret. Det skyldtes, at artiklen indeholdt det såkaldte 'oprindelseslandsprincip'. Det princip betyder, at servicevirksomheder kun skal følge reglerne i deres hjemland, ikke nødvendigvis reglerne i de andre lande, de opererer i. Efter en lang kamp blev artiklen ændret, og nogle af kritikernes krav blev imødekommet, men det er stadig en vidtrækkende artikel. Grundlæggende kan man kun stille krav til servicevirksomheder, hvis de er begrundet i et af meget få politiske mål som beskrevet ovenfor.

Hvor indgribende det er, eller bliver, afhænger af, hvordan reglerne bliver fortolket. Og med det nye forslag, prøver Kommissionen tydeligvis at give sig selv retten til at fortolke teksten en gang for alle i et forsøg på at 'uddybe det indre marked'.

Forsøger Kommissionen ikke bare at håndhæve EU-lovgivningen?

Nej, så enkelt er det ikke. Som det fremgår af ovenstående, er servicedirektivet et meget kompliceret stykke lovgivning. Den er gennemsyret af artikler, der skal underkastes en vurdering i hvert eneste tilfælde for at kunne afgøre om servicedirektivet er overholdt. Det skal ofte vurderes om et tiltag er ’proportionalt’, d.v.s. om myndighederne går overdrevent til værks med restriktive regler eller ej. Det kan også hænde, at det skal afgøres om en ny regel er vedtaget ”af tvingende grunde forbundet med almene interesser”.  Dette er delvist subjektive spørgsmål.

Med de foreslåede ændringer af ‘notifikationsproceduren’ tiltager Kommissionen sig retten til at give de endelige svar på den slags spørgsmål, og til at gennemtrumfe sin afgørelse. Under de nuværende regler kan Kommissionen beslutte at ’anmode’ om at et tiltag ikke vedtages, eller om at det annulleres. Derimod giver den nye foreslåede ordning Kommissionen ret til at pålægge et medlemsland at stoppe forslaget eller at annullere en afstemning, hvis den har fundet sted.

Det Kommissionen foreslår er derfor ikke bare, at EU-lovene skal håndhæves. Forslaget går ud på at give Kommissionen ret til at håndhæve sin egen forståelse og fortolkning af loven. Og fordi mange af de afgørende politiske kampe i EU netop handler om, hvordan EU’s love skal fortolkes, er dette et frækt forslag og et klart forsøg på at tiltuske sig nye beføjelser.

Hvis forslaget vedtages, kan der føres argumenter for, at Kommissionen dermed har få grønt lys til at gå udover sit mandat:

- Servicedirektivet er netop dét – et direktiv. Et direktiv skal give medlemslandene et vist spillerum til at opfylde bestemte mål på den måde, de selv vælger at gøre det – i modsætning til ’forordninger’, der tydeligt beskriver, hvordan tingene skal gøres. Ifølge Kommissionens egen hjemmeside pålægger direktiver medlemslandene at opnå et bestemt resultat, men ”… overlader det til dem frit at vælge, hvordan de vil gøre det.” Den nye notifikationsprocedure underminerer medlemslandenes frihed til selv at vælge fremgangsmåde.

- I sidste ende er det ikke op til Kommissionen at afgøre om et direktiv er overholdt eller ej – det er EU-domstolens rolle. Kommissionen kan selvfølgelig danne sig en mening, og den kan advare et medlemsland om, at det kan være på kant med servicedirektivet. Men når Kommissionen hævder, at den besidder den ultimative visdom hvad angår fortolkningen af direktivet, og det i en sådan grad, at den kan overtrumfe valgte forsamlingers politik, overskrider den grænserne for sit eget mandat og sin egen rolle.

Har Europa-Parlamentet da ikke reageret stærkt på dette angreb på demokratiet?

Desværre nej. Ikke sådan som sagerne står. Snarere omvendt. Europa-Parlamentets udvalg for det indre marked har allerede vedtaget sin position, og af den kan man se, at de er såre ubekymrede for den indvirkning forslaget kan have på beslutningsprocesserne i parlamenter, regionale forsamlinger og byråd. Europa-Parlamentets hovedbidrag indtil nu, har været at foreslå, at private virksomheder skal have lov til at bidrage med holdninger og forslag i den fase, hvor Kommissionen analyserer notifikationerne fra parlamenter og byråd. Det vil gøre det muligt for lobbyister at lægge pres på Kommissionen for at få den til at stoppe initiativer, der er i strid med deres kommercielle interesser. Det er endnu en platform for lobbyisme, udvalget foreslår.

Kan byråd og nationale parlamenter ikke hævde, at dette er et illegitimt forsøg fra Kommissionen på at tiltage sig magt, og påberåbe sig ’nærhedsprincippet’?

Jo og nej. Nationale parlamenter har faktisk retten til at gøre indsigelse ved at bruge det såkaldte ‘gule kort’. Når de gør det, slår de fast, at de mener, at Kommissionen er ved at rykke ind på et område, som bør håndteres på et lavere niveau, det være sig på nationalt eller kommunalt niveau. Og faktisk har både det østrigske parlament (Bundesrat), det italienske senat, samt de to kamrer i hhv. det tyske og det franske parlament, alle hævet det gule kort. Det er deres officielle holdning, at forslaget er i strid med ’nærhedsprincippet’, også kaldet ’subsidiaritetsprincippet’, ifølge hvilket et emne som bedst håndteres nationalt eller lokalt ikke bør være omfattet af EU-regler. Det er stærke udtalelser, de nævnte organer har sendt til Kommissionen. Den østrigske udtalelse fremhæver, at forslaget ”griber dybt ind i medlemslandenes lovgivningsmæssige suverænitet”, mens den tyske forbundsdag tager et skridt videre, og siger, at forslaget er i strid med EU-traktaten.

Men under de gældende regler er protesterne fra Østrig, Italien, Frankrig og Tyskland, samt fra byråd som Amsterdam, ikke nok til at sætte forslaget på pause eller få Kommissionen til at ændre det. Det ville kræve tilsvarende udtalelser fra mindst fem lande mere at få Kommissionen til at kigge på sit forslag igen.

Hvornår vil forslaget blive endeligt behandlet?

Det kan være meget snart. Forslaget blev fremlagt i 2016, og det er kommet langt. I skrivende stund forhandler delegationer fra medlemslandene (Rådet) med Europa-Parlamentets udvalg for det indre marked, for at se om de kan finde fælles grund. Lykkes det at blive enige, er der kun to skridt tilbage: Først skal der stemmes i Europa-Parlamentet, dernæst skal Rådet stemme.

Der er derfor meget lidt tid til at handle, men handles må der. Forslaget kan blive et alvorligt problem for det lokale demokrati. Det vil forringe valgte forsamlingers mulighed for at reagere på krav fra deres vælgere, og  kan på den måde få alvorlige konsekvenser for borgerinddragelsen. Så det er bedre at reagere i dag end i morgen.