Bolkestein herrijst: Europese Commissie wil macht over diensten

De EU-instellingen onderhandelen momenteel over nieuwe regels voor de interne markt die een ernstig en duidelijk negatief effect kunnen hebben op de besluitvorming in parlementen, provinciale raden en gemeenteraden in heel Europa. De Commissie stelt voor de dienstenrichtlijn - ook bekend als de Bolkestein-richtlijn - op een nieuwe en buitengewoon invasieve manier ten uitvoer te leggen. Kortom, de Commissie wil het recht hebben om nieuwe wetten goed te keuren of af te wijzen evenals andere maatregelen die onder de richtlijn vallen. En de richtlijn bestrijkt heel veel verschillende kwesties: bestemmingsplannen (stadsplanning), maatregelen voor woningvoorziening, energievoorziening, watervoorziening, afvalbeheer en meer.

De oppositie tegen het voorstel van de Commissie neemt snel toe, met name van gemeenteraden, wiens handelingsbekwaamheid op veel gebieden ernstig kan worden beperkt als het voorstel wordt aangenomen. Omdat zij niet goed op de hoogte waren van de implicaties, ontdekken velen van hen in een laat stadium dat  gemeenten De oppositie tegen het voorstel van de Commissie neemt snel toe, met name van gemeenteraden, wiens handelingsbekwaamheid op veel gebieden ernstig kan worden beperkt als het voorstel wordt aangenomen. Omdat zij niet goed op de hoogte waren van de implicaties, ontdekken velen van hen in een laat stadium dat gemeenten zelfs de toestemming van de Commissie moeten vragen voordat zij een maatregel aannemen die betrekking heeft op diensten.

In Amsterdam keurde de gemeenteraad unaniem een motie goed waarin staat dat het voorstel "de autonomie van de lokale autoriteiten ernstig aantast en dus een bedreiging vormt voor de lokale democratie." Deze krachtige boodschap ter ondersteuning van de lokale besluitvorming begint te resoneren in steden in heel Europa. Een openbare verklaring tegen het voorstel werd  in korte tijd ondertekend door 75 Europese organisaties, waaronder NGO's, sociale bewegingen en politieke partijen, terwijl de ondertekeningen nog steeds binnenkomen.

Waar draait het allemaal om? Corporate Europe Observatory heeft een lijst samengesteld van vragen die ons op dit moment regelmatig worden gesteld, om te proberen belangrijke zorgen over en problemen met dit voorstel uit te leggen.

Hoe denkt de Commissie besluiten in de lidstaten stop te zetten of te veranderen?

Het voorstel gaat over "kennisgeving", dat wil zeggen de Commissie "op de hoogte stellen", wat vrij onschuldig klinkt. Maar zo eenvoudig is het niet.

Momenteel moet de Commissie op de hoogte worden gebracht wanneer een nieuwe beleidsmaatregel die onder de dienstenrichtlijn valt, in de lidstaat wordt ingesteld. De lidstaat kan de Commissie op de hoogte brengen nadat de maatregel is goedgekeurd en in werking is getreden. De Commissie zal dan controleren of de regels zijn gevolgd. Als zij meent dat dit niet het geval is geweest, zal zij met de betrokken lidstaat besprekingen beginnen om tot een oplossing te komen.

Deze procedure is ingevoerd sinds de dienstenrichtlijn in 2006 werd goedgekeurd. Een overvloed aan lobby's voor het bedrijfsleven en de Commissie zelf hebben echter geklaagd dat deze aanpak inefficiënt en traag is.

De Commissie bootst een voorstel na dat door BusinessEurope is ingediend en is ingegeven door een groot aantal lobbyisten van verschillende andere industriegroepen en heeft een nieuwe en aanzienlijk meer ingrijpende procedure voorgesteld. Volgens het nieuwe voorstel zouden de autoriteiten - of dat nu gemeenten of ministeries zijn - de Commissie moeten informeren over relevante aanstaande besluiten drie maanden vóór de stemming  over het besluit. Dit zou de Commissie de kans geven om de tekst van tevoren te onderzoeken, en in het geval dat zij iets vond dat volgens haar in strijd was met de dienstenrichtlijn, zou ze een "waarschuwing" afgeven. In de "waarschuwing" zou de Commissie vaststellen wat er zou moeten veranderen om goedkeuring te krijgen.

Als de suggesties van de Commissie - die kunnen variëren van volledige afwijzing tot kleine aanpassingen - niet worden overgenomen en de gemeenteraad of het parlement in kwestie doorgaat met het aannemen van de maatregel, zal de Commissie een besluit nemen waarbij “de betrokken lidstaat wordt verplicht ... om het in te trekken" (artikel 7).

Dit is in wezen en verontrustend genoeg een machtiging voor de Commissie om gekozen assemblees op een groot aantal beleidsterreinen te vervangen, die niet alleen cruciaal zijn voor de economie, maar ook voor de meeste aspecten van de samenleving. Bovendien zou het de besluitvorming fundamenteel veranderen, met name op het niveau van gemeenten en regionale autoriteiten, waardoor het beginsel en de praktijk van lokale democratie in de hele EU worden ondermijnd.

Wat betekent dat in de praktijk? Is het echt zo ernstig?

Voordat we verder gaan kijken naar de juridische basis van dit alles - de dienstenrichtlijn - kan het nuttig zijn om een idee te krijgen van wat hier op het spel staat en dit te doen aan de hand van een paar concrete voorbeelden.

- Toen de gemeenteraad van Amsterdam zich uitsprak tegen het voorstel van de Commissie, verwees gemeenteraadslid Tiers Bakker, die de motie opstelde, naar pogingen om AirBnB in de stad te reguleren. AirBnB genoot lange tijd zeer flexibele regels in Amsterdam, maar na verloop van tijd werd de service zo wijdverbreid dat het problemen veroorzaakte met betrekking tot de toegang tot betaalbare woningen en de sfeer en het milieu in belangrijke delen van de stad veranderde. De gemeenteraad greep in, reagerend op de eisen van hun kiezers, de inwoners van de stad, en verscherpte de regels, om te ontdekken dat het beperken van het gebruik van AirBnB een schending van de Dienstenrichtlijn zou kunnen zijn. Volgens het nieuwe voorstel zou de gemeente Amsterdam de Commissie toestemming moeten vragen om dergelijke voorschriften in te voeren.

- Bestemmingswetten en / of stadsplanning vallen onder de Dienstenrichtlijn, volgens een recent arrest van het Europese Hof van Justitie. Stadsplanning kan beleidsbeslissingen omvatten over waar in een stad de autoriteiten winkels het liefst zouden zien en waar niet, evenals de grootte van winkels. Sommige steden geven er misschien de voorkeur aan om geen enkele grote supermarkt (hypermarkten) te hebben om het bestaan van kleine winkels te waarborgen. Dit planningsgebied valt echter onder de Dienstenrichtlijn. Daarom moet ook hier een besluit aan de Commissie worden meegedeeld, waarbij het EU-orgaan het laatste woord krijgt, misschien niet bij elk individueel planningsbesluit, maar het stelt hen in staat om uitgebreide en langetermijnplannen voor stadsontwikkeling te blokkeren of af te wijzen.

- De richtlijn heeft ook met name invloed op arbeidsrechten. Toen de dienstenrichtlijn voor het eerst werd voorgesteld, ontstond er verontwaardiging over het feit dat het dienstverlenende bedrijven in de hele EU zou kunnen laten werken volgens alleen de regels en voorschriften in hun land van herkomst. De vakbonden beweerde dat dit onvermijdelijk zou leiden tot sociale dumping, omdat bedrijven die in een lagelonenland gevestigd zijn, werknemers naar landen met een hoge lonen zouden kunnen sturen en hen een fractie van de lokale lonen zouden betalen. Na massale protesten in de EU werd de arbeidswetgeving uiteindelijk vrijgesteld van de richtlijn. Maar dat betekent niet dat maatregelen die bedoeld zijn om toezicht te houden op de naleving van lokale collectieve overeenkomsten of wetten door servicebedrijven zijn toegestaan. Onlangs heeft de Commissie geklaagd over regels in Denemarken die autoriteiten en vakbonden in staat stellen mogelijke schendingen van collectieve arbeidsovereenkomsten en arbeidsrecht te signaleren.

- De dienstenrichtlijn raakt zelfs het gebruik van natuurlijke hulpbronnen. In 2015 besloot de Europese Vrijhandelsassociatie Autoriteit (EVA), die toeziet op de naleving van de regels voor de interne markt in EER-landen (IJsland, Noorwegen en Liechtenstein), dat de IJslandse wet inzake het gebruik van geothermische energie en grondwater in strijd is met de dienstenrichtlijn doordat die het moeilijk zou maken voor buitenlandse particuliere bedrijven om toegang tot de hulpbron te krijgen. De wet was het antwoord op bezorgdheid in IJsland dat particuliere bedrijven geneigd zijn om een kortetermijnaanpak te hanteren voor het gebruik van geothermische bronnen, waarbij geen rekening wordt gehouden met het publieke belang op lange termijn. Tot nu toe wordt het echter als een inbreuk op de Europese wetgeving beschouwd.

Welke gebieden vallen onder deze procedure en dus ook onder de Dienstenrichtlijn?

Besluiten over gebieden en maatregelen sinds 2006 die vallen onder de dienstenrichtlijn, kunnen door de Commissie volgens het nieuwe voorstel worden afgewezen. En de dienstenrichtlijn bestrijkt een groot aantal beleidsterreinen, waaronder de meeste dienstensectoren.

Toen de dienstenrichtlijn oorspronkelijk werd ontworpen in 2004, ging het om pure dienstverlening. De Bolkestein-richtlijn - genoemd naar de Commissaris die het heeft opgesteld, Frits Bolkestein - was een buitengewoon vérgaand plan om diensten te liberaliseren en dekt zo ongeveer alles wat je kunt verkopen, maar niet op je voet kan vallen! Maar toen de richtlijn op felle tegenstand stuitte, met meer dan 100.000 mensen die protesteerden in de straten van verschillende lidstaten, werden sommige sectoren en gebieden uit de richtlijn gehaald en op andere terreinen werd de impact ervan verkleind, als antwoord op de publieke verontwaardiging.

Maar zelfs in zijn beperkte vorm bestrijkt de richtlijn een groot aantal kwesties en beleidsterreinen. Onder de sectoren vallen onder meer: onderwijs, boekhouding, juridische diensten, consultancy, architectonische diensten, watervoorziening, afvalbeheer, reclame, postdiensten, elektriciteit, gasvoorziening, detailhandel en vele andere sectoren.

Het kan zelfs gemakkelijker te begrijpen zijn door te kijken naar de dienstensectoren die niet onder de richtlijn vallen: niet-economische diensten van algemeen belang (d.w.z. diensten in handen van de overheid waar burgers niet voor betalen), financiële diensten, gezondheidszorg, gokken, elektronisch communicatie, audiovisuele diensten (tv en radio), particuliere beveiligingsdiensten, vervoer, uitzendbureaus en notarissen en gerechtsdeurwaarders. Er is ook een vrijstelling voor sociale diensten, maar aanvullende socialezekerheidsregelingen vallen er wel onder

Wat is verboden door de Dienstenrichtlijn?

De dienstenrichtlijn is in wezen een lijst van maatregelen, soorten eisen en kaders die de lidstaten niet mogen nemen of opleggen als het gaat om regelgeving over diensten.

De richtlijn bestaat uit drie lijsten. De eerste twee bestrijken alle sectoren die niet zijn vrijgesteld van de richtlijn, terwijl de laatste en meest verreikende lijst alle sectoren bestrijkt, minus enkele die expliciet in de tekst worden  genoemd.

De eerste lijst beperkt de introductie van autorisatiestelsels, verbiedt residentievereisten voor eigenaars en beperkt beperkingen op het aantal bedrijven en de hoeveelheid activiteit in een sector. Het verbiedt ook eisen om bij te dragen aan verzekeringsregelingen of financiële garantieregelingen (op een paar uitzonderingen na) en verwerpt verplichting van dienstenbedrijven om in een register te worden vermeld (zoals in het Deense voorbeeld hierboven), behalve onder bepaalde voorwaarden.

De tweede lijst verbiedt - in principe - eisen van servicebedrijven met betrekking tot minimum aantallen werknemers, maximale of minimale prijzen, limieten voor bedrijfsactiviteiten op basis van de populatie in een bepaald gebied en regels die vereisen dat een bedrijf een specifieke 'juridische vorm' heeft .

Een speciale procedure is ook aan deze tweede lijst toegevoegd. Als een lidstaat op bovengenoemde gebieden een verordening instelt, moet deze dit tot nu toe aan de Commissie melden. De Commissie zou de lidstaat vervolgens kunnen vragen (niet verplichten) om de maatregelen niet aan te nemen of weer op te heffen, als zij vindt dat deze te restrictief zijn en dus in strijd zijn met de dienstenrichtlijn. Maar van cruciaal belang is dat tot dusverre de lidstaten niet verplicht waren om de Commissie op de hoogte te brengen voordat de maatregel werd goedgekeurd.

De derde lijst, in artikel 16 van de richtlijn, is de meest verstrekkende. Volgens dat artikel moeten dienstenbedrijven vrij zijn om diensten te verlenen en zijn er geen beperkingen toegestaan, tenzij ze niet discrimineren op basis van nationaliteit, en evenredig en 'noodzakelijk' zijn. Wat dit artikel bijzonder streng en restrictief maakt, is dat 'noodzaak' alleen kan worden 'gerechtvaardigd om redenen van openbare orde, openbare veiligheid, volksgezondheid of bescherming van het milieu'. Deze juridische frasering sluit tientallen andere legitieme zorgen uit die de regelgeving zouden kunnen motiveren, zoals zorgen over toegang tot betaalbare woningen, een fatsoenlijke levensstandaard, bescherming van stedelijke omgevingen en nog veel meer.

Deze laatste lijst was het meest politiek controversieel toen de dienstenrichtlijn in 2006 werd goedgekeurd. Om die reden werden sommige openbare diensten expliciet vrijgesteld van deze specifieke sectie: elektriciteit, gas, postdiensten, watervoorziening en afvalbeheer.

Hoewel het bovenstaande de brede reeks gebieden beschrijft die onder de Dienstenrichtlijn vallen, is het echter nog steeds niet helemaal duidelijk welke gevolgen de richtlijn heeft gehad of zal hebben in een bepaalde sector. Dit is in feite heel vaak het geval met EU-richtlijnen, waar de implementatie zorgvuldig moet worden bekeken om de impact en implicaties voor het beleid volledig te kunnen overzien.

Is kennisgeving vereist voor de gehele richtlijn, inclusief dat beruchte artikel 16?

Maatregelen die onder artikel 16 van de dienstenrichtlijn vallen, vallen onder het voorstel.

Tijdens de vorige strijd en protesten tegen de Bolkestein-richtlijn maakten mensen zich het meest zorgen over artikel 16, vanwege het zogenaamde 'land-van-oorsprong-principe'. Dit beginsel betekent in wezen dat een dienstverlener alleen de regels in zijn land van herkomst hoeft te volgen, en niet die in andere lidstaten waar hij actief is. Na een lange strijd werd het artikel gewijzigd om enkele van de opgeworpen problemen aan te pakken, maar het is nog steeds zeer verreikend. In wezen verbiedt het beperkingen op allerlei soorten diensten, tenzij bewezen kan worden dat ze noodzakelijk zijn om een zeer beperkt aantal doelen te bereiken.

Hoe ingrijpend dit is, of zal zijn, komt uiteindelijk neer op interpretatie van de regels. En met haar nieuwe voorstel probeert de Commissie zich duidelijk het recht te geven om de tekst eens en voor altijd uit te leggen in een poging om de "interne markt" te verdiepen.

Maar handhaaft de Commissie niet slechts de EU-wetgeving?

Nee, het is niet zo eenvoudig. Zoals duidelijk zal zijn uit de bovenstaande informatie, is de Dienstenrichtlijn een buitengewoon ingewikkelde handeling. Het zit vol met artikelen die een beoordeling van een bepaald geval vereisen alvorens te beslissen of de richtlijn is nageleefd. Bijvoorbeeld: is de maatregel 'evenredig' of niet? Wordt ze aangenomen vanwege "dwingende redenen van algemeen belang"? Dit zijn deels subjectieve vragen die een uitgebreide beoordeling en een duidelijk uiteengezette argumentatie voor elke beslissing in dit verband vereisen.

Het voorstel om de "kennisgevingsprocedure" te wijzigen maakt het voor de Commissie mogelijk om definitieve antwoorden te geven op dergelijke vragen en om krachtig op de eigen besluiten te handelen: terwijl de Commissie in de oude versie van de dienstenrichtlijn zou kunnen beslissen “wanneer het passend is” om te "verzoeken" dat een maatregel niet wordt goedgekeurd of ingetrokken, kan de Commissie in het nieuwe voorstel het einde van een maatregel "eisen".

Wat de Commissie voorstelt, is niet precies het vasthouden aan en handhaven van EU-wetgeving. Het stelt in feite voor om zijn eigen begrip en interpretatie van de wet te vestigen en te handhaven. En omdat veel van de meest cruciale politieke strijd in de EU gaat over hoe EU-wetten moeten worden geïnterpreteerd, is dit een gewaagde stap - en een duidelijke machtsovername door de Commissie.

Bovendien zou kunnen worden aangevoerd dat als het voorstel wordt goedgekeurd, de Commissie haar mandaat op twee manieren mag overschrijden:

- De Dienstenrichtlijn is precies dat: een richtlijn. Een richtlijn moet de lidstaten de ruimte geven om bepaalde doelen te bereiken op welke manier ze ook kiezen, in tegenstelling tot 'maatregelen' (regulations) die duidelijk aangeven hoe dingen moeten worden gedaan. Volgens de eigen website van de Commissie vereisen richtlijnen "dat de EU-landen een bepaald resultaat moeten bereiken, maar laat hen vrij om te kiezen hoe dit te doen." De nieuwe kennisgevingsprocedure ondermijnt echter volledig de keuzevrijheid van de lidstaten in dit opzicht.

- Uiteindelijk is het niet aan de Commissie om te beslissen of de richtlijn is nageleefd of niet - dat is de rol van het Europese Hof van Justitie. De Commissie kan zich zeker een mening vormen en zij kan een lidstaat waarschuwen dat zij misschien de dienstenrichtlijn schendt, maar beweren dat zij de ultieme wijsheid bezit over de interpretatie van de richtlijn, tot het punt dat het beleid van verkozen parlementen kan worden genegeerd, komt neer op het overschrijden van het eigen mandaat en de rol van de Commissie.

Maar ach, zal het Europees Parlement niet krachtig reageren op deze aanval op de democratie?

Helaas, nee, niet zoals het er nu voor staat. Integendeel, de Commissie interne markt van het Europees Parlement heeft al een standpunt ingenomen, dat volkomen onverschillig lijkt te zijn voor de gevolgen die dit zal hebben voor de besluitvorming in parlementen, regionale raden of gemeenteraden. De belangrijkste bijdrage van het Europees Parlement tot dusverre was om te suggereren dat, hoewel de Commissie de kennisgevingen van ministeries en gemeenten analyseert, private ondernemingen de mogelijkheid moeten hebben om input te leveren voor de beoordeling.

Dit zou bedrijven met een gevestigd belang in een nieuwe wet of een andere voorgestelde maatregel toestaan druk uit te oefenen op de Commissie om initiatieven te stoppen die in strijd zouden zijn met hun commerciële belangen. Met andere woorden, het Europees Parlement wil een nieuw platform openen voor lobbying door het bedrijfsleven.

Kunnen gemeenten en nationale parlementen niet inbrengen dat dit een ongeoorloofde machtsovername is en een beroep doen op het subsidiariteitsbeginsel?

Ja en nee. Nationale parlementen hebben de mogelijkheid om bezwaar aan te tekenen, met behulp van een zogenaamde 'gele kaart'. Daarbij stellen zij dat de Commissie inbreuk maakt op een gebied dat moet worden aangepakt op een lager bestuursniveau, op nationaal of stedelijk niveau. En inderdaad, de Oostenrijkse Bundesrat, de Italiaanse Senaat, de twee kamers van de Franse en Duitse parlementen hebben allemaal de gele kaart opgestoken. Zij hebben verklaard dat het voorstel in strijd is met het 'subsidiariteitsbeginsel' van de EU, volgens hetwelk een probleem dat nationaal of lokaal beter wordt behandeld, niet onder EU-brede regels zou moeten vallen. De resoluties van deze organen sturen een krachtig signaal naar de Commissie. De Oostenrijkse verklaring stelt dat het voorstel "ingrijpt in de wetgevende soevereiniteit van de lidstaten", terwijl de Duitse Bondsdag het argument een stap verder bracht en zei dat het voorstel in feite in strijd is met het EU-Verdrag.

Maar volgens de huidige regels zijn sterke bezwaren van verschillende parlementen en raden in Oostenrijk, Italië, Frankrijk, Duitsland en Nederland niet voldoende om het voorstel te laten tegenhouden of de Commissie dit te laten wijzigen. Er zouden bezwaren nodig zijn vanuit ten minste vijf andere landen om de Commissie zelfs maar te dwingen opnieuw naar haar voorstel te kijken.

Wanneer komt het definitieve besluit over het voorstel tot stand?

Het kan heel snel zijn. Het voorstel is ingediend in 2016 en het is al erg ver gekomen. De delegaties van de lidstaten (de Raad) zijn op dat moment schriftelijk in onderhandeling met het Europees Parlement om te zien of zij een gemeenschappelijke basis kunnen vinden. De voorzitter van de onderhandelingen - de Oostenrijkse regering - streeft ernaar de onderhandelingen af te ronden voordat het voorzitterschap van de Raad aan de Roemeense regering wordt overgedragen. Daarna zouden de enige twee kleine stappen die nog te maken zijn, een stemming in het Europees Parlement en in de Raad zijn.

Er is heel weinig tijd om nog te ageren en de kwestie is uiterst verontrustend, aangezien het voorstel  de lokale democratie en de inbreng van burgers in de EU fundamenteel kan ondermijnen en veranderen, evenals het vermogen van autoriteiten om te reageren op verzoeken van hun kiezers om regelgeving in te stellen in het openbaar belang. Beter vandaag dan morgen.

                                                                                                                                                                              Heel erg bedankt aan globalinfo.nl voor het vertalen